Demande péremptoire pour la fourniture de renseignements: la recherche à l’aveuglette a ses limites!

L’auteure analyse les impacts et les limites d’une autorisation judiciaire relativement à une demande péremptoire visant la fourniture de renseignements.

«Une certaine forme de recherche à l’aveuglette peut être permise, mais l’autorisation judiciaire, avec sa discrétion inhérente, est là pour limiter et baliser»

Voici ce qu’écrivait le juge Roy de la Cour fédérale en juin dernier en ce qui a trait à une demande péremptoire formulée par le ministre du Revenu national auprès d’Hydro-Québec en vertu des articles 231.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu(«LIR») et 289 de la Loi sur la taxe d’accise («LTA») dans la décision MRNc.Hydro-Québec.(1) Ces dispositions étant similaires, nous ne reprendrons que les parties importantes de  l’article 231.2 LIR. Ces dispositions visent les demandes péremptoires adressées au tiers, à savoir des demandes d’informations détenues par une personne et qui en concernent une autre. L’article 231.2 LIR énonce ce qui suit:

(1) Production de documents ou fourniture de renseignements— Malgré les autres dispositions de la présente loi, le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et, pour l'application ou l'exécution de la présente loi(...), par avis signifié (...), exiger d'une personne, dans le délai raisonnable que précise l'avis:

1. qu'elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenu ou une déclaration supplémentaire;
2. qu'elle produise des documents.

(2) Personnes non désignées nommément — Le ministre ne peut exiger de quiconque —appelé «tiers» au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).

(3) Autorisation judiciaire— Sur requête du ministre, un juge de la Cour fédérale peut, aux conditions qu'il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger d'un tiers la fourniture de renseignements ou la production de documents prévues au paragraphe (1) concernant une personne non désignée nommément ou plus d'une personne non désignée nommément —appelée «groupe» au présent article  —, s'il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit:

1. cette personne ou ce groupe est identifiable;
2. la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi;

Dans cette affaire, le ministre était à la recherche de renseignements sur les clients commerciaux ou d'affaires d'Hydro-Québec, ce qui excluait, selon la dénonciation, les clients assujettis au tarif «grande puissance» ou au tarif domestique. Hydro-Québec n’était pas visé directement par cette demande, mais bien comme tiers. Mentionnons d’ailleurs qu’Hydro-Québec n’a offert aucune opposition et a indiqué son intention d’obtempérer, n’eut été des réticences émises par la Cour à cet effet. Ce qui en dit long sur la protection des informations privées détenues par Hydro-Québec à l’égard de ses clients... La Cour reconnaît donc que les personnes ciblées par ces demandes ne sont pas représentées et qu’il revient donc à cette Cour de considérer leurs intérêts dans le cadre d’une telle demande ex parte. Elle fait donc la révision des dénonciations produites par le ministre et fait l’analyse de chacun des critères. En ce qui a trait à l’identification du groupe visé par la demande, rien n'indiquait, selon la Cour, comment quelqu'un se qualifie pour l'un des tarifs, ni les caractéristiques utilisées pour définir qui est un client commercial ou le nombre de ces clients sur le territoire desservi par Hydro-Québec, parmi les 4,3 millions de clients. La Cour se questionne à l’effet que les dénonciations n’expliquent pas «comment certains clients ayant une activité commerciale ou d’affaires deviennent un groupe identifiable». La Cour reproduit ce qui est demandé à titre d’information dans les dénonciations:

• Le prénom de la personne physique;
• Le nom de famille de la personne physique;
• Le nom de la personne morale;
• Le numéro d'entreprise du Québec (NEQ), si disponible;
• L'adresse de facturation complète;
• L'adresse complète de chacun des lieux de consommation;
• Le(s) numéro(s) de téléphone;
• La date de début de facturation de chacun des contrats;
• La date de fin de facturation du contrat, le cas échéant;
• L'identification à l'effet que le client a reçu un avis de retard de paiement au cours des 24 mois précédant la date d'extraction des données, le cas échéant;
• En annexe, l'explication et/ou la définition relative à toute abréviation ou symbole pouvant figurer dans les informations fournies par Hydro-Québec.

Le tout, dans un fichier électronique (par exemple Access), qui sera transmis à l'ARC conformément aux normes de sécurité des deux parties. Aucune information financière ou relative à la situation des clients commerciaux n’est demandée. Au surplus, la Cour note que les dénonciations ne font pas état de ce que le ministre entend faire avec les informations collectées. Ce qui semble également inquiéter la Cour est que les renseignements à être obtenus seront partagés avec d’autres groupes au sein de l’Agence du revenu du Canada («ARC») qui examinera «si les particuliers et entreprises ont respecté leurs obligations en vertu de la LIR et de la LTA». Le ministre prétendait qu'une fois les conditions du paragraphe 231.2(3) LIR remplies, la Cour devait alors accorder l'autorisation demandée. Selon le ministre, il suffit d'identifier un groupe d'une manière ou d'une autre, sans limite quant à son ampleur, sa composition ou ses caractéristiques, pour pouvoir demander à un tiers des renseignements, dans la mesure où il aura décidé de commencer éventuellement une vérification fiscale. La portée de la demande était d’ailleurs justifiée par le ministre par les principes d’autodéclaration et d’autocotisation qui nécessitent de vastes pouvoirs de vérification, d’enquête et d’inspection. Toutefois, la Cour mentionne que cela correspond à la définition même de «recherche à l'aveuglette» (la «fishing expedition» en anglais). Selon la Cour, trois sous-questions se posent:

• Y a-t-il un groupe identifiable, au sens de la LIR?
• Les renseignements à être fournis et les documents à être produits sont-ils exigés pour vérifier si ce groupe identifiable a respecté les devoirs et obligations prévus par la LIR?
• Même si les conditions pouvaient être remplies en cherchant à leur donner l'interprétation la plus large, la Cour devrait-elle exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser d'accorder l'autorisation judiciaire?

La Cour indique que non seulement le groupe n'est pas identifiable, mais l'information recherchée ne permet pas de vérifier en soi le respect de la loi. Cette information précède une vérification fiscale et ne permet qu’à établir une corrélation entre des banques de données de ces organismes gouvernementaux et quasi gouvernementaux. Avant de mettre l’emphase sur la question de la discrétion judiciaire, la Cour fait une revue complète de l’évolution jurisprudentielle en matière de demande péremptoire, saisie abusive et protection des renseignements personnels des contribuables. Elle revient sur ce qui encadre les «recherches à l’aveuglette» et les limites déterminées par les tribunaux et la législation depuis plus de 50 ans. La Cour mentionne que la demande péremptoire faite en vertu de l’article 231.2 LIR doit l’être pour l'application ou l'exécution de la LIR et que l'identification même du groupe doit être en relation avec cette application et exécution de la LIR. Le fait que ce soit le ministre qui en fasse la demande n’a pas pour effet de se qualifier comme une demande faite en application ou en exécution de la LIR. Suivant les commentaires de la Cour, elle est d’avis que le législateur, par les paragraphes 231.2(2) et (3) LIR, a voulu limiter la portée des pouvoirs par ailleurs très vaste du ministre. L'objet de la disposition est de limiter la portée des demandes de renseignements qui peuvent être faites, d’où l’importance de l'intervention judiciaire dans le cas où on ne peut identifier nommément les cibles. Le législateur veut protéger les personnes non désignées nommément et ainsi éviter les invasions indues dont il faudrait remédier par la suite. Le législateur a prévu une intervention judiciaire afin que la Cour détermine si le droit de l'État est supérieur à celui des particuliers de ne pas être importuné par le gouvernement. Le paragraphe 231.2(3) LIR précise que le juge doit être «convaincu» que le groupe est identifiable, ce qui comporte la nécessité d'avoir une norme de preuve supérieure à la norme habituelle de motifs raisonnables de croire. Cette condition doit être lue avec la nécessité que les documents requis soient demandés dans le cadre d'une vérification fiscale faite de bonne foi, avec un fondement factuel véritable. Cependant, la Cour considère que la vérification du ministre n’est pas faite de bonne foi et qu’elle est plutôt à un stade préliminaire où elle pourrait tenter d'identifier qui devrait être inclus dans une vérification à venir. Ainsi, le groupe n'est pas identifiable au sens de la LIR. De l'avis de la Cour, une lecture rigoureuse du texte mène plutôt à la conclusion que les renseignements et documents qui peuvent être exigés sont ceux qui, pour un groupe identifiable au sens de la LIR, vont donner un éclairage sur le respect de la loi. Il ne s’agit pas seulement d’identifier des clients commerciaux pour répondre au critère de «groupe identifiable» au sens de la LIR. La Cour précise également que, même si elle avait conclu que les conditions étaient remplies, elle aurait malgré tout refusé l'autorisation judiciaire à cause de l'ampleur de l'invasion demandée par le ministre. La portée, l'étendue de la demande péremptoire et la disponibilité des renseignements sont utiles à l'autorisation dans l'exercice de la discrétion judiciaire. Or, la seule information donnée est que le ministre pourra choisir de transmettre la banque de données au sein de l'ARC. La portée des informations demandées, notamment le nombre de personnes qui pourraient être visées, n'est pas précisé, non plus qu'il y aurait une date de péremption à la rétention de toute cette information. Aucune considération n'est donnée à l'atteinte à la vie privée d'un très grand nombre de personnes. La Cour, dans un langage plus coloré que ce à quoi nous sommes habitués, ne cesse de commenter l’étendue des demandes visées par les dénonciations et nous rappelle haut et fort la place et l’importance de la discrétion judiciaire lorsque celle-ci est prévue par la législation. La requête pour obtenir une autorisation judiciaire concernant la demande péremptoire a donc été rejetée par le juge Roy. Cette décision n’a pas été portée en appel.

1. 2018 CF 622 (15 juin 2018).